Credo di aiutare il dibattito sul tema della regolamentazione dei taxi riportando il parere dell`Autorita` Garante della Concorrenza e del Mercato in materia.
Il materiale viene dal sito http://www.agcm.it/
G.R.
Segnalazione/Parere
DISTORSIONI DELLA CONCORRENZA NEL MERCATO DEL SERVIZIO TAXI
DATI GENERALI
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articolo (L.287/90)
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21-Attività di segnalazione al Parlamento e al Governo |
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rif
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AS277 |
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decisione
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26/02/2004 |
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invio
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03/03/2004 |
PUBBLICAZIONE
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bollettino n.
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9/2004 |
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serie attività di
segnalazione n. |
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20 |
SEGNALAZIONE/PARERE
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mercato
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(6022) Trasporti con taxi (I) TRASPORTI, MAGAZZINAGGIO E COMUNICAZIONI |
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oggetto
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Legge 15 gennaio 1992, n. 21, recante "Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea" |
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destinatari
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Presidente del Senato della Repubblica Presidente della Camera dei Deputati Presidente del Consiglio dei Ministri Ministro per gli Affari Regionali Conferenza Stato-Regioni Regioni Associazione Nazionale Comuni Italiani |
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esito
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locali |
Premessa
Nell’esercizio dei poteri di cui
all’articolo 21 della legge n. 287/90, l’Autorità Garante della
Concorrenza e del Mercato intende segnalare alcune distorsioni della
concorrenza che emergono a livello nazionale nella prestazione del
servizio taxi.
Al riguardo, si ricorda che in passato
l’Autorità, con segnalazione del 1° agosto 1995, ha evidenziato alcune
distorsioni della concorrenza derivanti dalla legge 15 gennaio 1992, n.
21, che disciplina il trasporto di persone mediante autoservizi
pubblici non di linea [Cfr. segnalazione del 1 agosto 1995 – Servizio di trasporto di persone mediante taxi (AS053), in Boll. 29/95.].
In quella occasione l’Autorità si è soffermata, in particolare, sulle
problematiche di carattere concorrenziale connesse all’accesso al
mercato, nonché alla determinazione delle tariffe. In considerazione
del perdurare, a distanza di alcuni anni, delle distorsioni
concorrenziali allora evidenziate, l’Autorità intende porre l’accento
sulle cause che ancora oggi determinano un’insufficiente apertura del
mercato alla concorrenza, nonché proporre alcune possibili soluzioni
volte a superare le problematiche che di seguito si evidenziano.
Il quadro normativo
La prestazione del servizio di taxi è disciplinata a livello nazionale dalla legge n. 21 del 15 gennaio 1992 "Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea" .
In particolare, l’articolo 2 definisce il servizio di taxi
come il servizio avente lo scopo di soddisfare le esigenze del
trasporto individuale o di piccoli gruppi di persone, rivolto ad
un’utenza indifferenziata, la cui prestazione è obbligatoria
all’interno delle aree comunali o comprensoriali.
Secondo quanto previsto dall’articolo 8 della legge citata, la prestazione del servizio taxi
è consentita dietro rilascio della licenza da parte delle
amministrazioni comunali attraverso un bando di pubblico concorso. La
licenza è necessariamente riferita ad un singolo veicolo adibito a taxi, non essendo ammesso, in capo ad un medesimo soggetto, il cumulo di più licenze per l’esercizio di detto servizio.
Si richiama, inoltre, l’articolo 10 della medesima legge ove è previsto che la sostituzione dei titolari delle licenze di taxi sia consentita solo in determinate circostanze tassativamente stabilite dalla norma medesima.
Alle singole Regioni è demandata la
competenza a disporre le norme, nel quadro dei principi fissati dalla
legge citata, volte in particolare a stabilire i criteri cui devono
attenersi i Comuni nel redigere i regolamenti sull’esercizio del
servizio taxi.
La disciplina puntuale dell’attività di prestazione del servizio taxi
è tuttavia riservata ai Comuni i quali, nel predisporre i regolamenti
concernenti l’esercizio del trasporto di persone mediante servizio taxi,
sono competenti, ai sensi dell’articolo 5 della legge suddetta, a
stabilire il numero e la tipologia dei veicoli, i requisiti e le
condizioni per il rilascio della licenza, le modalità di svolgimento
del servizio, nonché i criteri per la determinazione delle tariffe.
Le principali anomalie del mercato del servizio di trasporto persone mediante taxi
Il mercato del servizio taxi
risulta generalmente caratterizzato, a livello locale, da una
insufficiente apertura alla concorrenza, che si manifesta in una
domanda da parte dei consumatori non pienamente soddisfatta
dall’attuale offerta del servizio da parte dei conducenti di taxi. Si rileva, al riguardo, come in gran parte dei principali Comuni italiani la densità di taxi in rapporto alla popolazione risulti inadeguata. Tale circostanza è dimostrata dai lunghi tempi di attesa del taxi, in particolar modo negli orari in cui la domanda da parte dell’utenza risulta più elevata [Il rapporto tra numero di taxi e popolazione delle due principali aree metropolitane di Roma e Milano risulta rispettivamente pari a 2,1 e 1,6 taxi
per mille abitanti, contro i 9,9 di Barcellona, gli 8,3 di Londra i 3,9
di Praga, i 2,9 di Monaco, i 2,4 di Parigi, i 2 di Berlino (Cfr.
Agenzia per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali del
Comune di Roma, Relazione annuale sullo stato dei servizi pubblici
locali e sull’attività svolta, Roma, 2003).].
Sebbene la normativa vigente attribuisca
ai Comuni la competenza in ordine alla determinazione del numero dei
veicoli da adibire al servizio di taxi,
e quindi ad incrementare eventualmente le licenze a fronte di
un’insufficienza dell’offerta, tale facoltà incontra una forte
resistenza da parte degli operatori del settore, favorevoli al
mantenimento delle restrizioni quantitative.
Va osservato che tali comportamenti
trovano fondamento nell’elevato costo che gli operatori già attivi sul
mercato hanno sostenuto per l’acquisto di una licenza da altri
soggetti. Infatti, benché le licenze siano state originariamente
rilasciate gratuitamente da parte delle autorità pubbliche, le stesse
sono state sovente alienate sulla base di valori economici, di volta in
volta crescenti in termini reali, circostanza questa che, di per sé,
riflette la scarsità del numero delle licenze, ovvero del numero di taxi attualmente in circolazione.
In questo contesto, il valore della licenza rappresenta un asset il
cui valore economico assume particolare rilievo al momento della
rivendita della licenza stessa da parte del fornitore del servizio,
mentre ogni emissione di nuove licenze comporta necessariamente una
riduzione del valore di quelle originariamente rilasciate.
In tal senso, il timore che un incremento
del numero delle licenze possa determinare una riduzione del valore di
mercato delle stesse, nonché una riduzione dei ricavi attesi, spiega le
resistenze dei fornitori del servizio di taxi a fronte di interventi, da parte delle Amministrazioni locali, volti a favorire una maggiore apertura del mercato.
Un’ulteriore anomalia che contraddistingue il mercato del servizio di taxi
riguarda la predeterminazione dei turni di servizio rigidi che si
presta alla ripartizione dell’offerta per fasce orarie tra i
concorrenti.
Alcune esperienze di liberalizzazione del settore
Le anomalie che caratterizzano la generalità dei mercati locali del servizio taxi,
soprattutto nelle aree metropolitane, si riscontrano sia in ambito
nazionale, che nella gran parte dei Paesi europei. In particolare nei
paesi in cui, come in Italia, l’offerta delle licenze è strettamente
regolamentata si registra un densità di taxi
in rapporto alla popolazione assai ridotta rispetto a quella che
caratterizza i Paesi che hanno optato per una de-regolamentazione più o
meno accentuata.
Nelle diverse metropoli europee si
registra altresì la difficoltà di intervento, da parte delle autorità
preposte alla regolamentazione, ogni qualvolta queste ultime intendano
promuovere una maggiore apertura, totale o parziale, dei mercati alla
concorrenza mediante la liberalizzazione delle licenze, a causa delle
forti resistenze, sopra accennate, da parte della categoria di
conducenti di taxi.
Tuttavia alcune esperienze estere
dimostrano come sia possibile procedere in tal senso e ottenere
risultati positivi sia per i nuovi entranti, che per la generalità
dell’utenza.
A tale riguardo assumono particolare
rilievo le iniziative intraprese negli ultimi anni da alcuni Stati
quali l’Irlanda, i Paesi Bassi e la Svezia e, in ambito extra-europeo,
l’Australia e la Nuova Zelanda. Ciò che accomuna gli interventi
adottati in questi ultimi Paesi è una liberalizzazione delle licenze,
accompagnata da un innalzamento dei requisiti qualitativi e di
sicurezza imposti a tutti gli operatori. Con riferimento alla
determinazione delle tariffe sono state adottate, invece, misure
differenziate nei Paesi interessati. Ad esempio, in Nuova Zelanda e nei
Paesi Bassi è stata privilegiata la possibilità per gli operatori di
differenziare le tariffe nell’arco della giornata a seconda dei flussi
di domanda.
Una conseguenza diretta di tale
liberalizzazione è stato il graduale riassorbimento dell’iniziale
eccesso di offerta, grazie ad un’accelerazione indotta nella crescita
della domanda. Inoltre, sotto il profilo tariffario, le riforme
intraprese hanno determinato una riduzione media delle tariffe e un
significativo aumento della domanda, che in questo settore risulta
molto elastica al prezzo.
Le possibili soluzioni idonee a favorire una maggiore apertura del mercato
I problemi concorrenziali sopra
evidenziati sono in buona parte riconducibili all’attuale assetto
normativo che, dunque, a parere di questa Autorità andrebbe modificato.
L’Autorità è consapevole che le modifiche
introdotte al Titolo V della Costituzione hanno comportato una generale
riallocazione delle competenze regolatorie anche in materie di rilievo
economico, a seguito della quale nel settore del trasporto di persone
mediante autoservizi pubblici non di linea si prospetta un ampliamento
delle funzioni normative attribuite alle Regioni.
In ogni caso, i regolatori chiamati a
intervenire, a qualunque livello, nella materia secondo il nuovo
riparto costituzionale di competenze dovrebbero rispettare alcuni
criteri di promozione e tutela della concorrenza. In base, infatti, al
diritto comunitario, l’azione degli Stati membri, in tutte le loro
articolazioni territoriali, deve essere condotta conformemente al "principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza" (articoli 4, comma 1, CE e 98 CE).
Qui di seguito saranno indicati i criteri
che a parere di questa Autorità sono funzionali a garantire una
regolazione pro-concorrenziale della prestazione dei servizi in
questione con riferimento a tre profili ritenuti essenziali: accesso al
mercato, gamma dei servizi offerti, modalità di prestazione del
servizio (come ad esempio i turni).
Nell’ambito della definizione di
possibili soluzioni volte a promuovere una maggiore apertura dei
mercati locali del servizio di taxi, l’Autorità riconosce la necessità di tener conto delle problematiche avanzate dai conducenti dei taxi, sopra accennate, che ostano ad una riforma del settore.
Si ritiene, dunque, che ogni soluzione
finalizzata a favorire un incremento del numero delle licenze possa
essere accompagnata da una sorta di "compensazione", a favore degli
attuali titolari delle licenze, in considerazione delle eventuali
perdite del valore commerciale delle stesse.
Le iniziative volte a favorire una
maggiore apertura dei mercati interessati, ove accompagnate da misure
compensative, avrebbero il pregio di limitare gli effetti sfavorevoli
sugli attuali incumbent,
garantendo al contempo l’ingresso di nuovi operatori e un incremento
dei benefici per la generalità dell’utenza, la quale potrebbe fruire di
una maggiore offerta di taxi. In tal
senso, un incremento quantitativo dell’offerta appare idoneo a
determinare una serie di benefici per i consumatori, consistenti, in
particolare, nella riduzione del tempo medio di attesa e determinando
altresì un vantaggio per gli stessi in termini di "costo-opportunità"
del loro tempo a disposizione.
A tal fine, nell’ottica di pervenire ad
un graduale processo di liberalizzazione del settore, l’Autorità
intende suggerire alle Amministrazioni preposte alla relativa
regolamentazione una serie di possibili interventi.
Una prima tipologia di intervento, idonea
ad incrementare il numero delle licenze, può essere rappresentata dal
ricorso ad una procedura d’asta, a seguito della quale le
Amministrazioni potrebbero rilasciare delle nuove licenze, a titolo
oneroso. Gli introiti derivanti da tale procedura potrebbero essere
impiegati per compensare "una tantum" gli attuali titolari delle
licenze.
Una diversa soluzione consiste nella
possibilità, da parte delle Amministrazioni, di incrementare il numero
delle licenze mediante la distribuzione, a titolo gratuito, agli
operatori del settore di un’ulteriore licenza. Tale misura avrebbe
l’effetto di compensare gli attuali titolari delle licenze della
perdita di valore, in termini economici, di queste ultime. I fornitori
del servizio taxi, infatti,
potrebbero procedere alla vendita della nuova licenza, realizzandone un
ricavo, oppure sfruttare entrambe le licenze mediante affidamento della
seconda licenza a un altro operatore mantendone la titolarità. Affinchè
tale misura sia efficace, appare opportuno che la nuova licenza venga
ceduta, ovvero utilizzata, entro un congruo periodo di tempo
compatibile con il graduale processo di liberalizzazione.
La misura in esame richiederebbe,
tuttavia, che sia consentito ad un medesimo soggetto di cumulare più
licenze per l’esercizio del servizio taxi,
diversamente da quanto previsto dalla normativa vigente, nonché la
possibilità di essere sostituiti alla guida da chiunque risulti in
possesso dei requisiti richiesti. Un’eventuale modifica delle
disposizioni previste dagli artt. 8 e 10, di cui alla citata legge n.
21 del 15 gennaio 1992, potrebbe essere sollecitata dalle
Amministrazioni competenti alla regolamentazione del settore.
Le proposte sopra delineate potrebbero
condurre ad un processo di piena liberalizzazione del settore, da
realizzarsi attraverso la previsione di un regime autorizzatorio privo
di contingentamento, che potrebbe essere attuato a seguito del
decorrere di un congruo periodo di tempo, al fine di permettere di
ammortizzare la perdita di valore delle nuove licenze.
In aggiunta alle proposte sopra
delineate, potrebbero essere attuate una serie di misure collaterali
idonee a facilitare il riassorbimento dello squilibrio tra domanda e
offerta del servizio taxi.
Una prima misura consiste nella possibilità di rilasciare licenze part-time, onde permettere una maggiore copertura del servizio di taxi
durante gli orari di "punta". Tale proposta potrebbe essere
accompagnata dalla previsione di un’organizzazione del servizio più
flessibile, che consenta ai conducenti di taxi la libera determinazione dei propri orari.
Al riguardo, si osserva che la fissazione
dei turni di servizio non appare necessaria ai fini del corretto
funzionamento del mercato prestandosi, al contrario, alla ripartizione
dell’offerta del servizio per fasce orarie tra i concorrenti. La
determinazione dei turni di servizio rappresenta, in tal senso, una
garanzia a vantaggio degli operatori del settore pittosto che un
beneficio per i consumatori.
In questo contesto non appare opportuno
prevedere la fissazione di turni rigidamente prestabiliti, fermo
restando un obbligo di servizio minimo garantito per ciascuna ora del
giorno.
Un’ulteriore misura idonea a consentire
una maggiore flessibilità dell’offerta potrebbe ravvisarsi nella
eliminazione dell’attuale segmentazione territoriale prevista per
ciascuna area comunale, consentendo ai possessori di licenze di
esercitare la propria attività anche al di fuori dell’area geografica
per la quale sono state rilasciate originariamente le licenze stesse.
Un’altra misura volta ad incrementare
l’offerta del servizio di trasporto a favore dell’utenza, mediante
autoservizi non di linea, consiste nella possibilità da parte delle
Amministrazioni di concedere delle autorizzazioni ad effettuare un
servizio di taxi innovativo, associato ad un minore assoggettamento agli obblighi di servizio, sull’esempio dei minicabs
londinesi, i quali possono effettuare il servizio di trasporto clienti
solo tramite prenotazione telefonica ed applicare tariffe differenziate
da quelle dei taxi a chiamata diretta su strada.
Al fine di pervenire ad un incremento dell’offerta, nonché ad una maggiore efficienza del servizio di taxi, sarebbe altresì opportuno procedere ad un’ottimizzazione degli spazi utilizzati come aree di sosta dei taxi.
Ciò potrebbe comportare una riduzione dei tempi di attesa, ad esempio
attraverso la "canalizzazione" dei soggetti interessati alle
destinazioni più ricorrenti (aeroporto-stazione ferroviaria) verso aree
appositamente dedicate in modo tale da facilitare l’uso collettivo del taxi.
Infine, si ritiene che vada favorito lo sviluppo dei servizi alternativi o complementari al taxi tradizionale, quali il "taxibus" e il servizio di "uso collettivo del taxi",
ampliando e diversificando l’offerta complessiva di tali servizi a
vantaggio dell’utenza finale. Sebbene infatti i servizi in questione
presentino caratteristiche prestazionali peculiari che li differenziano
dal servizio di taxi ordinario, una
più ampia diffusione di entrambi i servizi consentirebbe un ampliamento
delle possibilità di trasporto urbano a prezzi decisamente più
contenuti. In tale contesto, onde favorire lo sviluppo di tali servizi,
si ritiene altresì opportuno evidenziare la necessità di individuare
forme di pubblicizzazione dei servizi di "taxibus" e di "uso collettivo
del taxi" al fine di agevolare la conoscenza dell’esistenza stessa di tali servizi.
L’Autorità auspica che le considerazioni
svolte in questa segnalazione possano offrire un contributo ai fini di
una maggiore apertura alla concorrenza del servizio di trasporto di
persone mediante taxi.
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IL PRESIDENTE
Giuseppe Tesauro |
